Prokuroru darba pārredzamība ir būtiska mūsdienu demokrātijā. Ir jāpieņem un jāpublisko profesionālās ētikas un uzvedības kodeksi, kuru pamatā ir starptautiski standarti.1
Latvijas Prokuroru ētikas kodekss (turpmāk – ētikas kodekss) sākotnēji tika izstrādāts un apstiprināts 1998. gadā, un līdz 2021. gadam tas nebija pārskatīts vai aktualizēts. Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (turpmāk – OECD) 2021. gada pētījumā (publicēts janvārī) par Latvijas Republikas prokuratūras (turpmāk – prokuratūra) darbību Latvijā identificēja nepieciešamību pārskatīt un aktualizēt ētikas kodeksu, kā arī nodrošināt, ka tas netiek uztvers tikai kā formāls dokuments bez nekādas ietekmes uz prokuroru rīcību.2 OECD secinājumiem pievienojās arī Valsts kontrole savā revīzijas ziņojumā par prokuroru darbību, īpaši uzsverot nepieciešamību “iedzīvināt” ētikas kodeksu.3 Ievērojot minēto, biedrība “Sabiedrība par atklātību – Delna” (turpmāk – Delna) vienojās ar prokuratūru par sadarbību ētikas kodeksa aktualizēšanā un tā “iedzīvināšanas” veicināšanā.
Sadarbība ar Delnu
Delna statūtos kā vienu no savas darbības mērķiem ir noteikusi sadarbību ar institūcijām, kas atbildīgas par korupcijas mazināšanu un labas pārvaldības ieviešanu.4 Līdz ar to Delnai savu mērķu sasniegšanai bija būtiski tikties ar prokuratūru un pārrunāt 2021. gada OECD ziņojumu, kā arī noskaidrot prokuratūras plānus šī ziņojuma rekomendāciju ieviešanai. Delna pirmās tikšanās ar prokuratūru aizvadīja 2021. gada aprīlī, un jau tad bija skaidrs, ka abas puses ir ieinteresētas veidot turpmāku sadarbību.
Delnai šajā sadarbībā bija svarīgi nodrošināt, lai prokuratūras ētikas kodekss tiek pārstrādāts, ņemot vērā starptautisko ekspertu ieteikumus un rekomendācijas. Sākotnēji satraukumu radīja prokuratūras noteiktais termiņš ētikas kodeksa aktualizēšanai un apstiprināšanai – aptuveni viens mēnesis. Tomēr, apkopojot ekspertu komentārus par ētikas kodeksa uzlabošanas iespējām, Delna vērsās prokuratūrā ar lūgumu pārskatīt sākotnēji noteikto dokumenta apstiprināšanas termiņu un apsvērt iespējas to pagarināt. Savstarpējas komunikācijas rezultātā sākotnējais termiņš tika pagarināts, dodot iespēju visām procesā iesaistītajām pusēm pilnvērtīgi izpētīt ētikas kodeksa jautājumu un izstrādāt dokumentu, kas ne tikai atbilst starptautiskai praksei ētikas jautājumu regulēšanā, bet arī tiks iedzīvināts prokuroru ikdienas darbā.
Atbilstība starptautiskiem standartiem
Starptautiski standarti, pēc kuriem būtu jāvadās Eiropas prokuroriem savā darbā un rīcībā, ir apkopoti Eiropas Prokuroru konsultatīvās padomes 2014. gadā viedoklī Nr.9 (2014) “Eiropas normas un principi attiecībā uz prokuroriem”.5 Šie principi uzsver caurspīdīguma nepieciešamību prokuroru darbā,6 nosaka robežas komunikācijā ar plašsaziņas līdzekļiem,7 akcentē integritāti jeb godprātību, kā arī tiesiskumu kā vienus no galvenajiem principiem,8 kā arī noteic, ka savstarpēja sadarbība ir neatņemama efektīva prokuratūras darba sastāvdaļa gan vietējā, gan starptautiskā līmenī.9
Lai nodrošinātu jaunā ētikas kodeksa atbilstību starptautiskiem standartiem, Delna piesaistīja ekspertus no ASV Tieslietu departamenta, Transparency International Igaunijas nodaļas, Nīderlandes Prokuratūras Integritātes nodaļas, Max Planck Starptautiskā miera un tiesiskuma fonda (Max Planck Foundation for International Peace and the Rule of Law) un Eiropas drošības un sadarbības organizācijas Demokrātisko institūciju un cilvēktiesību biroja (OSCE ODIHR).
Eksperti iepazinās ar 1998. gada ētikas kodeksu, kā arī darba gaitā ar papildināto versiju un sniedza detalizētus ieteikumus un komentārus. Īsumā aprakstīti galvenie ekspertu ieteikumi. ASV Tieslietu departamenta eksperts savā atzinumā rekomendēja iekļaut godprātību (integritāti) kā atsevišķu principu ētikas kodeksā, ieteica paredzēt prokurora pienākumu sadarboties ar kolēģiem, kā arī uzsvēra nepieciešamību akcentēt prokurora reputācijas nozīmi. Transparency International Igaunijas nodaļas eksperts, savukārt, izteica priekšlikumu ētikas kodeksā iekļaut normas par publisko komunikāciju un plašsaziņas līdzekļu izmantošanu, kā arī paredzēt tiesības prokuroriem vērsties pēc padoma ētikas normu iztulkošanā pie augstākstāvoša prokurora. Nīderlandes Prokuratūras Integritātes nodaļas eksperts vairāk uzmanības pievērsa ētikas kodeksa būtībai, norādot, ka, lai tas būtu dzīvotspējīgs dokuments, ir nepieciešams definēt kodeksa mērķi un vairāk pievērst uzmanību iekšējai prokuroru godprātībai un vērtībām. Savukārt, Max Planck Starptautiskā miera un tiesiskuma fonda un Eiropas drošības un sadarbības organizācijas Demokrātisko institūciju un cilvēktiesību biroja (OSCE ODIHR) eksperti sniedza vispārīgu komentāru, norādot, ka 1998. gada ētikas kodekss ir novecojis, kā galveno tā trūkumu minot nekonkrētumu un izteiksmes līdzekļu izvēli ētikas kodeksa tekstā.
Kas ir jauns ētikas kodeksā?
Ņemot vērā pagarināto ētikas kodeksa apstiprināšanas termiņu, ir izdevies pārstrādāt dokumenta uzbūvi un saturu, paredzot arī vairākus jauninājumus.
- Iekļauti jauni principi. Jaunais ētikas kodekss paredz tiesiskuma principu, uzsverot pienākumu vadīties tikai pēc normatīvajiem aktiem, un paredzot sabiedrības tiesības būt informētai par pieņemto lēmumu un veikto rīcību motīviem un argumentāciju.10 Tāpat jaunais ētikas kodekss uzsver godprātīgas (integritātes) principu, uz ko OECD ir likusi lielu uzsvaru savā 2021. gada ziņojumā.
- Prokuroru darba nozīmīgums un atbildība. Jaunā ētikas kodeksa 6. punkts paredz, ka prokurors apzinās, ka prokurora pienākumi vai kļūdas tiks vērtēti kā Latvijas valsts ieguvumi vai zaudējumi. Tādējādi jaunais ētikas kodekss uzsver prokuroru nozīmīgo lomu Latvijas tiesu sistēmā, vienlaikus atainojot nepieciešamību pēc uz prokuroriem attiecināmām īpaši stingrām ētikas prasībām. Ētikas kodeksa 42. punkts arī uzsver katra prokurora personīgo pienākumu ievērot un atbildēt par ētikas kodeksa principu ievērošanu.
- Prokuroru savstarpējā sadarbība. Jaunais ētikas kodekss nosaka prokuroru pienākumu sadarboties, paredzot pienākumu katram prokuroram dalīties savās profesionālajās zināšanās un pieredzē ar kolēģiem. Tāpat jaunais ētikas kodekss paredz tiesības ikvienam prokuroram vērsties pie cita prokurora pēc padoma par ētikas normu iztulkošanu un piemērošanu.
- Plašsaziņas līdzekļu izmantošana. Ņemot vērā, ka 1998. gada ētikas kodeksa izstrādes laikā plašsaziņas līdzekļi nebija tik liela daļa no ikdienas un no informācijas aprites, šobrīd ir nepieciešamība noteikt konkrētas prasības attiecībā ar plašsaziņas līdzekļu izmantošanu. Jaunais ētikas kodekss 32. un 33. punktā noteic aizliegumu izmantot plašsaziņas līdzekļus domstarpību publiskai risināšanai, kā arī sevis popularizēšanai.
- Uzticēšanās stiprināšana. Jaunā ētikas kodeksa 41. punkts noteic, ka prokurors ar savu nostāju un uzvedību jebkurā situācijā respektē un ievēro ētikas kodeksā noteiktos principus, lai stiprinātu sabiedrības uzticēšanos prokuratūrai. Latvijā uzticēšanās tiesu varai kopumā ir ļoti zema. Eirobarometra 2021. gada dati liecina, ka nacionālajai tieslietu sistēmai Latvijā drīzāk uzticas vien 39 % aptaujāto iedzīvotāju, kamēr, piemēram, Igaunijā tie ir 76 %.11 Līdz ar to ir nepieciešams nostiprināt prokuroru pienākumu uzvesties un rīkoties tā, lai veicinātu Latvijas sabiedrības uzticēšanos prokuratūrai un tiesu varai kopumā.
- Atestācijas komisijas kompetence. Prokuroru atestācijas komisija bija un joprojām ir atbildīga par ētikas kodeksa pārkāpumu izskatīšanu. Tomēr jaunajā ētikas kodeksā atestācijas komisijai ir noteikta papildu kompetence – skaidrot un analizēt ētikas kodeksa normas, kā arī konsultēt prokurorus par ētikas jautājumiem. Tādējādi jaunais ētikas kodekss atbilst OECD rekomendācijai par nepieciešamību paredzēt mehānismu, ko izmantot ētikas, integritātes jautājumu un dilemmu atrisināšanai.12
- Morālās sankcijas. 1998. gada ētikas kodeksa redakcijā kā viens no prokuroram piemērojamo sankciju veidiem bija morālās sankcijas – apspriešana atestācijas komisijā, aizrādījums, publiska atvainošanās vai informatīvas vēstules nosūtīšana visām prokuratūras iestādēm. Morālo sankciju piemērošanas robežas un tvērumu OECD ir identificējusi kā neskaidru jautājumu, kurā būtu veicami uzlabojumi.13 Jaunais ētikas kodekss ir atteicies no morālajām sankcijām kā sankciju veida par ētikas normu pārkāpumu, tā vietā par visiem ētikas kodeksa pārkāpumiem prokuroriem draud disciplinārā atbildība, kas ētikas kodeksa normas padara stingrākas. Lai arī jaunā ētikas kodeksa izstrādes gaitā prokuratūra dalījās ar novērojumiem par to, ka morālas sankcijas, piemēram, publiska atvainošanās, nereti disciplinē vairāk nekā disciplināratbildība, tomēr stingra disciplināratbildība kopā ar OECD rekomendēto plašāku disciplinārlietu lēmumu publisko pieejamību,14 veicinātu uzticēšanos un disciplinārās sistēmas izpratni, kā arī atturēšanos no pārkāpumu izdarīšanas.
- Izteiksmes veids. Jau sākotnēji pieaicinātie eksperti bija vienisprātis, ka 1998. gada ētikas kodekss apraksta uzvedību, kāda būtu jāievēro prokuroriem, radot nekonkrētu un ieteikuma rakstura iespaidu. To apstiprina OECD secinājumi par to, ka arī prokurori uz ētikas kodeksu raudzījās kā uz formālu dokumentu bez nekādas ietekmes uz prokuroru uzvedību un rīcību.15 Tā vietā lai tekstā lietotu vajadzības izteiksmi, nosakot, kas prokuroram ir “jādara” un “jāievēro“, jaunajā ētikas kodeksā dominē īstenības izteiksme, kas stingri nosaka to, ko prokurors “dara” un “ievēro”. Lai arī tā varētu šķist kā stilistiska izmaiņa, eksperti apstiprina, ka šādā redakcijā ētikas kodekss rada konkrētāka, stingrāka un saistošāka normatīvā akta iespaidu.
Secinājumi un turpmākie soļi
Delnas un prokuratūras sadarbības laikā bija novērojama strauja izaugsme gan prokuratūras ētikas kodeksa kvalitātē, gan prokuratūras skatījumā uz ētikas kodeksu. Ja gada sākumā OECD secināja, ka esošais ētikas kodekss prokuratūrā tiek uztverts kā formalitāte, tad šobrīd aktualizētais dokuments ir konkrētāks, praktiskāks, caurspīdīgāks un daudz dzīvāks nekā tā priekštecis.
Jau jaunā ētikas kodeksa izstrādes gaitā prokuratūra norādīja, ka jaunajā ētikas kodeksa izstrādē prokuratūra plāno iedvesmoties no nesen apstiprinātā Latvijas tiesnešu ētikas kodeksa. Lai arī jaunā prokuroru ētikas kodeksa struktūra un principi ir salīdzināmi ar Latvijas tiesnešu ētikas kodeksu, prokurori tomēr ir spēruši vēl vienu soli tālāk, piemēram, nosakot par pienākumu savstarpēji stiprināt citu prokuroru kompetenci un zināšanas, konkretizējot plašsaziņas līdzekļu lomu komunikācijā ar sabiedrību, kā arī paredzot konkrētu mehānismu kā risināt neskaidrības par ētikas normu piemērošanu.
Lai vēl vairāk mazinātu risku, ka arī jaunais ētikas kodekss laika gaitā paliks par formālu dokumentu, Delna turpinās sadarbību ar prokuratūru, ņemot vērā un īstenojot arī citas OECD rekomendācijas, piemēram, izstrādājot ētikas kodeksa piemērošanas vadlīnijas un organizējot regulāras esošo un jauno prokuroru apmācības par ētikas un godprātības jautājumiem.
Jāatzīmē, ka Delnas un prokuratūras sadarbība parāda, ka pilsoniskās sabiedrības organizāciju iesaistīšana ir liels ieguvums gan iestādēm, gan sabiedrībai kopumā. Savstarpēji sadarbojoties, iestādes var saņemt objektīvu un neatkarīgu viedokli par tai svarīgiem jautājumiem, tajā pat laikā parādot sabiedrībai savu atvērtību, paškritiku un vairojot sabiedrības uzticēšanos iestādēm, kā arī ilgtermiņā veicinot sabiedrības pilsonisko aktīvismu.
Raksta autores: “Sabiedrības par atklātību – Delna” direktore Inese Taurina un juridiskā konsultante Krista Asmusa speciāli izdevumam “Jurista Vārds“.
Latvijas Prokuroru ētikas kodeksu sk. prokuratūras mājaslapā ->
Atsauces:
1 Consultative Council of European Prosecutors (2014), European norms and principles concerning prosecutors, the “Rome Charter”, principle VII, https://rm.coe.int/168074738b
2 OECD (2021), Performance of the Prosecution Services in Latvia: A Comparative Study, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c0113907-en; pp.111-112.
3 Valsts kontrole (2021), revīzijas galveno secinājumu un ieteikumu apkopojums “Vai Latvijas Republikas Prokuratūras darbībā ir nepieciešami uzlabojumi?”, Rīga, https://lrvk.gov.lv/lv/revizijas/revizijas/noslegtas-revizijas/noziedzigu-nodarijumu-ekonomikas-un-finansu-joma-izmeklesanas-un-iztiesasanas-efektivitate; 30-31. lpp.
4 Biedrības “Sabiedrība par atklātību – Delna” statūtu 3.1.punkta “e” apakšpunkts, https://delna.lv/wp-content/uploads/2021/05/Delna_Statuti_2021.pdf
5 Consultative Council of European Prosecutors (2014), European norms and principles concerning prosecutors, the “Rome Charter”, https://rm.coe.int/168074738b
6 Consultative Council of European Prosecutors (2014), European norms and principles concerning prosecutors, the “Rome Charter”, principle VII, https://rm.coe.int/168074738b
7 Consultative Council of European Prosecutors (2014), European norms and principles concerning prosecutors, the “Rome Charter”, principle IX, https://rm.coe.int/168074738b
8 Consultative Council of European Prosecutors (2014), European norms and principles concerning prosecutors, the “Rome Charter”, principle XIII and XV, https://rm.coe.int/168074738b
9 Consultative Council of European Prosecutors (2014), European norms and principles concerning prosecutors, the “Rome Charter”, principle XX, https://rm.coe.int/168074738b
10 Latvijas prokuroru Ētikas kodekss, 13. un 14.punkts.
11 Standard Eurobarometer 94 – Winter 2020-2021, https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2355
12OECD (2021), Performance of the Prosecution Services in Latvia: A Comparative Study, OECD Publishing, Paris,
https://doi.org/10.1787/c0113907-en; pp.114
13 Turpat, 115. lpp.
14 Turpat, 116. lpp.
15 Turpat, 111. lpp.
