×

KĀ VEICINĀT ATKLĀTUS UN ATBILDĪGUS IEPIRKUMUS LATVIJĀ, IGAUNIJĀ UN ZVIEDRIJĀ, IZMANTOJOT ATVĒRTOS DATUS?

Globālā veselības pandēmija (Covid-19) daudzējādā ziņā ir pārbaudījusi demokrātijas izturību visā pasaulē. Kā Transparency International (TI) jau novēroja: “Korupcija un ārkārtas situācijas barojas viena no otras, radot apburto loku starp sliktu pārvaldību un vēl dziļākām krīzēm. Lielās naudas summas, kas nepieciešamas, lai risinātu ārkārtas situācijas, nepieciešamība steidzami izmaksāt palīdzību vai ekonomikas stimulēšanas paketes un nepamatotas ietekmes risks attiecībā uz politikas pasākumiem veido perfektu vētru korupcijai, jo var palielināt korupcijas rašanās iespējas, vienlaikus vājinot korupcijas novēršanas mehānismus.”

2020. gada nogalē ES valstu valdības panāca vienošanos par Atveseļošanas un noturības fonda izveidi. Tas paredz novirzīt 806 miljardus eiro no ES regulārā ilgtermiņa budžeta 2 triljonu eiro apmērā, lai padarītu savienību videi draudzīgāku, digitālāku un noturīgāku. Tuvākajos gados ES valdības tērēs vēl nebijušas naudas summas publiskā iepirkuma projektu īstenošanai. Ņemot vērā šo ievērojamo līdzekļu pieplūdumu, ir nepieciešami īpaši pasākumi, lai novērstu sliktas pārvaldības, krāpšanas un korupcijas riskus.

Transparency International Globālā korupcijas barometra (GKB) rezultāti par ES valstīm 2021. gadā norāda, ka ES iedzīvotāji arvien vairāk ir nobažījušies par nepamatotas ietekmes, interešu konflikta un favorītisma lomu publiskā iepirkuma līgumu slēgšanas procesos – problēma, kas ir uzskatāma par kritisku, jo grauj iedzīvotāju uzticību valsts iestādēm. Nesen veiktais Atvērtās līgumu slēgšanas partnerības pētījums liecina, ka 2020. gadā valdības visā pasaulē neizmantoja lielāko daļu potenciālās vērtības, ko varētu radīt atvērti iepirkuma dati.

Dati par uzņēmumu patiesajiem labuma guvējiem (PLG), politisko finansēšanu un valsts amatpersonu interešu un īpašumu deklarācijām ir starp citiem datu kopumiem būtiski papildinošie dati, kas var palīdzēt atklāt korupciju publisko iepirkuma līgumu slēgšanas procesos. Tomēr situācija attiecībā uz šiem datiem rada pamatu bažām – nesenie TI ziņojumi liecina, ka gan attiecībā uz PLG pārredzamību, gan citiem būtiskiem politiskās integritātes datu kopumiem ES valdībām vēl ir daudz darāmā.

 

Korupcijas riski publiskā iepirkuma līgumu slēgšanā Latvijā, Igaunijā un Zviedrijā

Iepirkumu pārredzamība ir nostādīta par vienu no prioritātēm Latvijas nacionālajā pretkorupcijas stratēģijā. Eiropas Revīzijas palātas 2019. gadā izlaistajā ziņojumā konstatēts, ka Latvija ir viena no piecām valstīm, kurās ir vislielākais atklāto krāpšanas gadījumu īpatsvars saistībā ar ES fondiem. Tomēr novērtējumā arī secināts, ka Latvija varētu būt viena no ES dalībvalstīm ar labākajiem rādītājiem attiecībā uz formalizētām krāpšanas apkarošanas politikām.

Pateicoties augstai e-konkursu izplatībai, Igaunijā iepirkuma process kopumā ir pārredzams. Tomēr ir daudz iepirkumu, kuros piedalās tikai viens pretendents vai kuros tiek izmantotas sarunas bez iepriekšējas izsludināšanas. Korupcijas risks iepirkumos joprojām ir acīmredzams – 2020. gadā 7 no 81 reģistrētā korupcijas un ekonomiskā nozieguma bija saistīti ar iepirkumu noteikumu pārkāpumiem.  Tāpat nesen veiktajā Open Knowledge Sweden pētījumā konstatēts, ka korupcija Zviedrijā varētu būt izplatītāka, nekā iepriekš uzskatīts, jo īpaši pašvaldību vidū.

 

Atvērtu līgumu datu ieviešanas nozīmīgums Ziemeļvalstu un Baltijas valstu reģionā

Atvērtu līgumu slēgšanas datu pieejamības uzlabošana būtu jāuzlūko kā reģionāls pasākums.  Standartizētāku un atvērtāku publisko līgumu slēgšanas datu veicināšana visā Ziemeļvalstu un Baltijas valstu reģionā (piemēram, ieviešot Atvērto līgumu datu standartu) būtu loģisks risinājums esošajām problēmām, jo tas:

  • Veicinātu uzņēmumu ticību pārrobežu tirdzniecībai un investīcijām.
  • Stiprinātu konkurenci un palielinātu publisko izdevumu vērtību.
  • Palielinātu reģiona pievilcīgumu ārvalstu investoriem.
  • Veicinātu gan pilsoniskās sabiedrības, gan publiskā sektora pretkorupcijas iniciatīvas, pateicoties datu apmaiņai.
  • Palīdzētu sasniegt stratēģiskos politikas mērķus attiecībā uz zaļo un digitālo pāreju.

 

Sadarbība ir arī būtiska Ziemeļvalstu un Baltijas valstu deklarācijas “Digital North 2.0” sastāvdaļa, par kuru vienojās 2020. gadā. Šajā deklarācijā, kas balstās uz Ziemeļvalstu un Baltijas valstu kopējām prioritātēm un seko iepriekšējai ministru deklarācijai (Digital North 2017-2020), uzsvērta nepieciešamība:

  • Palielināt mobilitāti un integrāciju Ziemeļvalstu un Baltijas valstu reģionā, izveidojot kopīgu pārrobežu digitālo pakalpojumu telpu.
  • Veicināt zaļo ekonomisko izaugsmi un ilgtspējīgu attīstību Ziemeļvalstu un Baltijas valstu reģionā, izmantojot uz datiem balstītas inovācijas un taisnīgu datu ekonomiku efektīvai datu koplietošanai un atkalizmantošanai.
  • Sekmēt Ziemeļvalstu un Baltijas valstu līderību ES/EEZ un pasaulē ilgtspējīgā un iekļaujošā mūsu sabiedrības digitālā pārveidē.

 

Kāds ir publisko iepirkumu datu stāvoklis Latvijā, Igaunijā un Zviedrijā ?

Publisko iepirkuma dati Latvijā

Līdz 2015. gadam Latvijā nebija elektronisko iepirkumu sistēmas. Iepirkumu datus, ja tādi bija pieejami, varēja iegūt, tos meklējot pa dažādām datnēm Iepirkumu uzraudzības biroja tīmekļa vietnē, tomēr šajos datos nebija iekļauti līgumu saņēmēji. Šī problēma tika risināta ar ilgtermiņa reformu, lai ieviestu e-iepirkumus un publicētu visus iepirkumu datus centrālā repozitorijā. Iepirkumu uzraudzības birojs piedāvā instrukcijas, kā datus var iegūt mašīnlasāmā formātā.

Atvērtās pārvaldības partnerības (OGP) process Latvijā palīdzēja īstenot publiskā iepirkuma reformu. Saistībā ar Latvijas 2. OGP rīcības plānā (2015.-2017. gadam) iekļauto apņemšanos par atvērtu līgumu slēgšanu valdība pieņēma noteikumus, kas paredz ar iepirkumu saistītās informācijas publicēšanu atvērtu datu formātā. Līdz ar to Publisko iepirkumu birojs sāka publicēt datus par iepriekšējiem iepirkumiem un līgumiem savas tīmekļa vietnes atvērto datu sadaļā, kā arī centrālajā atvērto datu portālā. Šīs apņemšanās īstenošana deva neviennozīmīgus rezultātus. No vienas puses, elektroniskās iepirkumu sistēmas ieviešana pakāpeniski uzlaboja iepirkumu informācijas pieejamību un pārredzamību. No otras puses, tika paaugstināts slieksnis dokumentu obligātai publiskošanai, un rīcības plāna noslēgumā (2017. gada jūlijā) centrāli bija jāpublicē mazāk iepirkuma dokumentu nekā sākumā.

Latvijas 3. nacionālā atvērtās pārvaldības rīcības plānā (2017.-2019. gadam) arī bija iekļauta apņemšanās par atklātu līgumu slēgšanu. Tās mērķis bija vēl vairāk palielināt pārredzamību, publiskojot iepirkuma līgumus e-iepirkuma apakšsistēmā un nodrošinot politikas iespējas regulēt iepirkumus zem ziņošanas sliekšņiem.

Latvijas 4. nacionālā atvērtās pārvaldības rīcības plānā (2020.-2021. gadam) tika iekļauta apņemšanās datubāzi papildināt ar informāciju par grozījumiem iepirkuma līgumos, kā arī atbilstošajos gadījumos ar līgumu anulēšanas pamatojumu. Tāpat apņemšanās ietvēra digitālā riska uzraudzības rīka izveidi valsts iestāžu lietošanai, kas ļautu vieglāk identificēt “sarkanos karodziņus”.

 

Papildinošie datu kopumi Latvijā saistībā ar politisko integritāti:

  • Politikas finansēšanas dati, kas tiek publicēti Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja (KNAB) tīmekļa vietnē. Nesen tīmekļa vietne tika atjaunināta, padarot politisko ziedojumu datubāzi lietotājiem ērtāku. Tāpat tīmekļa vietnē tagad ir iespējams lejupielādēt politisko partiju gada ienākumu un izdevumu deklarācijas mašīnlasāmā formātā.
  • Dati par dalību politiskajās partijās un partiju apvienībām joprojām ir grūti pieejami, taču tie ir Uzņēmumu reģistra rīcībā.
  • Lai gan aktuālo uzņēmumu īpašumtiesību dati ir pieejami Uzņēmumu reģistra tīmekļa vietnē bez maksas, reģistrs neļauj lejupielādēt dokumentus mašīnlasāmā formātā. Datus par patiesā labuma guvējiem (PLG) Uzņēmumu reģistrs sniedz atvērtā formātā.
  • Interešu un īpašumu deklarācijas glabā Valsts ieņēmumu dienests, un valsts amatpersonām deklarācijas ir jāiesniedz salīdzinoši izsmeļošas, kā noteikts likumā “Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā”.
  • Šobrīd Latvijā nav pieejami dati par lobēšanas pasākumiem. Pie likuma par lobēšanu pašlaik tiek strādāts, taču tā virzība ir bijusi lēnāka, nekā gaidīts.
  • Dati par amatpersonu atalgojumu tiek publicēti atsevišķu iestāžu tīmekļa vietnēs. Dati par konkrētām personām vairs nav pieejami, tā vietā tie tiek publicēti kā amatu kategorijas, ierēdņu skaits un kopējais izmaksāto līdzekļu apjoms.

 

Šķēršļi datu izmantošanai korupcijas apkarošanā

Lai stiprinātu publisko iepirkumu uzraudzību, gan valsts iestādēm, gan pilsoniskajai sabiedrībai ir nepieciešama infrastruktūra potenciālo risku identificēšanai attiecībā uz konkrētiem iepirkumu veicējiem. Agrāk dažādi riska faktori tika apkopoti, manuāli vācot informāciju no dažādiem avotiem. Lai gan pabeigtie iepirkuma līgumi un to grozījumi tiek publicēti Elektronisko iepirkumu sistēmā, informācija par līguma izpildi no sākuma līdz beigām nav pieejama lietotājiem draudzīgā formātā.

Tā rezultātā iestādēm un pilsoniskajai sabiedrībai ir bijušas ierobežotas iespējas iegūt informāciju par reālajiem izdevumiem publiskajos iepirkumos un salīdzināt sākotnēji plānotos izdevumus ar faktiskajiem izdevumiem. Labāka apakšsistēmu (iepirkuma paziņojumi un iepirkuma līgumi) integrācija uzlabotu arī sadarbspēju ar citiem reģistriem.

Joprojām problemātiska ir ierobežota informācijas pieejamība par zem sliekšņa veiktajiem iepirkumiem, kā arī par iepirkumu komiteju locekļiem. Tāpat pašlaik atvērtajā formātā publicētajos datos nav iekļauti konkrēti dati par pretendentiem, bet gan norādīts tikai to skaits.

Publiskie iepirkumi Igaunijā

Iepirkumu konkursi Igaunijā parasti tiek publicēti un apstrādāti Publisko iepirkumu reģistrā, ko izmanto gan valsts, gan vietējā līmeņa valsts iestādes. Kopš 2020. gada iepirkumu dati, sākot no 2017. gada, ir pieejami kā atvērtie dati (xml), kas standartizēti Tenders Electronic Daily TED formātā. Dati tiek atjaunoti katru darba dienu un publicēti gan manuālai lejupielādei, gan lejupielādei, izmantojot mašīnveida saskarni.

Reizi gadā Finanšu ministrija publicē detalizētu statistikas pārskatu par iepirkumu tendencēm, piedāvājot arī to detalizētu analīzi. Ar publiskajiem iepirkumiem saistītie izdevumi 2020. gadā sasniedza 3,87 miljardus eiro, kas ir ievērojams lēciens no 2,94 miljardiem eiro 2019. gadā. Pateicoties valsts pasākumiem ekonomikas atdzīvināšanai COVID-19 pandēmijas laikā, 2020. gadā publiskais iepirkums veidoja 14 % no IKP un 32 % no valsts budžeta. Lai gan kopš 2015. gada konkursu skaits ir samazinājies (10 652 konkursi 2015. gadā salīdzinājumā ar 8 325 konkursiem 2020. gadā), vidējās konkursu izmaksas tajā pašā laika posmā ir divkāršojušās (no 238 000 euro 2015. gadā līdz 534 000 euro 2020. gadā), kas ir interpretējamas kā iepirkumu sliekšņu paaugstināšanas sekas. Apstrīdēto konkursu skaits ir svārstījies no zemākā līmeņa – 163 pieteikumi 2019. gadā – līdz visaugstākajam – 224 pieteikumi 2020. gadā. 2020. gadā 97,2 % konkursu tika apstrādāti kā e-iepirkumi, kas ir par 18 procentu punktiem vairāk nekā 2015. gadā.

Publisko iepirkumu reģistrs arvien biežāk tiek izmantots arī mazo iepirkumu konkursu (ar ierobežojumu līdz 30 000 vai 60 000 euro atkarībā no preces kategorijas un līdz 300 000 euro ar valsts aizsardzību saistītās lietās) apstrādei. Tādējādi reģistrs tiek izmantots, lai palielinātu pārredzamību un sasniegtu lielāku skaitu mazo uzņēmēju un mikrouzņēmēju. Lai gan 2018. gadā ar reģistra starpniecību tika apstrādāti 117 mazie konkursi, 2020. gadā šis skaits pieauga līdz 1270, veidojot 15 % no visiem platformas konkursiem.

 

Šķēršļi datu izmantošanai korupcijas apkarošanā

Lielā apjoma dēļ publiskā iepirkuma nozari joprojām skar augsts korupcijas risks. Saskaņā ar statistiku sarunu procedūras bez iepriekšējas izsludināšanas 2020. gadā veidoja 8 % no visiem konkursiem, kas ir stabils pieaugums salīdzinājumā ar 5 % 2015. gadā. Šīs procedūras izmantošana palielina korupcijas riskus. Bez tam ir novērojama vispārēja tendence, ka dokumenti tiek klasificēti tikai iekšējai lietošanai, ļaunprātīgi izmantojot Publiskās informācijas likumā paredzētos izņēmumus.

Lai gan kopš 2020. gada Publisko iepirkumu reģistrā dati tiek publicēti atvērtā formātā, tas nav atrisinājis visas esošās problēmas. Piemēram, šobrīd tiek atjaunots TED formāts, kurā tiek publicēti atvērtie dati. Cerams, ka tas novērsīs problēmas, kas saistītas ar nestandartizētiem modificēšanas ziņojumiem un piedāvājumu publicēšanas datumiem. Kamēr nav panākta vienošanās par jauno formātu, datus trešajām personām var sniegt sīkāk izstrādātu un kodolīgāku izklājlapu veidā. Iepirkumu dati pašlaik nesniedz informāciju par iepirkumu komitejām vai citiem pretendentiem, izņemot konkursa uzvarētāju, un Finanšu ministrijai tie būs jāsniedz manuāli pēc pieprasījuma.

Publiskie iepirkumi un papildu dati Zviedrijā

Zviedrijā 2018. gadā publiskā iepirkuma apjoms tika vērtēts 782 miljardu kronu apmērā (pēc Konkurrensverket statistikas). Katru gadu valsts iestādes izsludina vairāk nekā 18 000 konkursu, pašvaldībām esot atbildīgām par 68 % visu iepirkumu. Tā kā publiskais iepirkums veido gandrīz 20 % no IKP, tas ir būtiska Zviedrijas ekonomikas sastāvdaļa. Lai gan valsts ir viena no līderēm starptautiskajos labas pārvaldības rādītājos, korupcija publiskajos iepirkumos gadu gaitā joprojām ir palikusi problemātiska joma.

Neraugoties uz augsto iepirkumu ķēdes digitalizācijas līmeni, pieejamo datu joprojām ir pārsteidzoši maz. Piemēram, Zviedrija joprojām ir viena no nedaudzajām, ja ne vienīgā ES valsts, kurā nav centralizētas un publiski pieejamas publiskā iepirkuma datubāzes vai portāla. Publisko konkursu pieejamību nodrošina privāti uzņēmumi (pašlaik galvenokārt viens uzņēmums monopoliskas uzvedības dēļ), un piekļuve tiem ir ierobežota dēļ augstām maksas sienām.

Tā rezultātā par lielāko daļu konkursu nav pieejami atvērtie dati, izņemot tos, kas pārsniedz ES slieksni un kas publiskajiem pircējiem ir jāpublicē TED, un pamatnolīgumus, kurus publicē aģentūra Kammarkollegiet. Tiešā iepirkuma konkursi arī netiek publicēti. Lielākā daļa datu par iepirkumu piešķiršanu, līgumiem, rēķinu izrakstīšanu un novērtēšanu tiek glabāti slēgtās sistēmās patentētos formātos, un pat pašas publiskās struktūras ar grūtībām piekļūst saviem datiem.

Šķēršļi datu izmantošanai korupcijas apkarošanā

Kā minēts iepriekš, pieejamo atvērto datu par Zviedrijas iepirkumu ķēdi ir maz. Tas ne vienmēr liedz žurnālistiem un aktīvistiem manuāli piekļūt šai informācijai, izmantojot Zviedrijā labi ieviesto FOIA (offentlighetsprincipen), taču tas būtiski apgrūtina izmeklēšanu un faktiski neļauj nevienam izveidot funkcionālu uz datiem balstītu sistēmu, lai rūpīgi pārbaudītu iepirkumus Zviedrijā vai izmantotu šos datus inovatīvā veidā.

Tā kā FOI pieprasījumiem ir noteiktas izmaksas pat publisko iepirkumu veicējiem, dažas pašvaldības kopš 2018. gada ir sākušas publicēt sarakstu ar visiem saviem apmaksātajiem rēķiniem (tā sauktais leverantörsreskontra). Šis saraksts palielina pārredzamību attiecībā uz organizācijas iepirkumiem, vienlaikus samazinot pieprasījumu slogu, kas varētu būt precīzāki. Sekojot tam, projekts OpenUp, ko kopš 2019. gada vada Open Knowledge Sweden, saņēma finansējumu, lai atbalstītu publiskās organizācijas, kas publicē šos datus, un lai izstrādātu standartu un veicinātu datu atkalizmantošanu. Neraugoties uz augošo interesi un projekta centieniem, to vietējo un valsts līmeņa pārvaldes iestāžu skaits, kas patstāvīgi publicē šos datus, joprojām ir mazāks par 10.

Kā risināt un uzlabot situāciju – Delnas rekomendācijas

Lai gan Ziemeļvalstu un Baltijas valstu reģionā zināmā mērā tā jau pastāv, ir nepieciešama labāka atvērto datu integrācija valdības stratēģijās, politikā un praksē, lai risinātu politiskās integritātes jautājumus, izveidojot datu pārvaldības sistēmas publiskā iepirkuma un papildu jomās, kas aprakstītas iepriekš. Šādās sistēmās būtu jāiekļauj mehānismi datu pieprasījuma un piedāvājuma novērtēšanai, jānosaka datu atklāšanas prioritātes un jāatbalsta koprade ar potenciālajiem lietotājiem. Pētījumā, ko Transparency International Latvijas nodaļa (Delna) kopā ar partneriem veica 2019. gadā, jau ir iezīmētas dažas jomas, kas jāuzlabo, un daudzās no tām ir panākts tikai neliels progress.

Rekomendācijas:

  • Runājot par Zviedriju – nodrošināt, ka tiek publicēti ar publisko iepirkumu saistītie dati.
  • Panākt augstāku ar publisko iepirkumu saistīto datu kvalitāti un sadarbspēju, pieņemot ‘atvērts pēc noklusējuma’ (Open by default) kā vispārēju pamatprincipu, kā arī ieviešot starptautiskus standartus datu vākšanai un publicēšanai:
  • Uzlabot regulējumu datu kopumiem, kas papildina ar publisko iepirkumu saistītos datus politiskās integritātes jomā, pārņemot un uzlabojot citu reģiona valstu labākās prakses risinājumus. Piemēram:
    • Pieņemt visaptverošu regulējumu par lobēšanu un nodrošināt atklātu reģistru ar datiem par lobētājiem un viņu darbībām, kā arī proporcionālus mehānismus regulējuma piemērošanai.
    • Uzlabot politiskās finansēšanas datu kvalitāti, kā arī izpētīt iespēju palielināt politisko partiju biedru atklātību, vienlaikus nodrošinot šo un līdzīgu datu kopu sadarbspēju ar citiem svarīgiem reģistriem (piemēram, uzņēmumu un publiskā iepirkuma) gan valsts, gan reģionālā līmenī.
    • Nodrošināt datus par augstākā līmeņa valsts amatpersonu interesēm un īpašumiem kā atvērtos datus.
    • Izmantot visu OGP platformas potenciālu inovatīviem risinājumiem. Tā kā platforma jau ir pierādījusi sevi kā nozīmīgu pārmaiņu dzinuli, ir svarīgi, lai tās īstenošanas procesam valsts un reģionālā līmenī tiktu piešķirti atbilstoši resursi.
    • Tāpat iestādēm, kuru uzdevums ir uzraudzīt iepirkumu un papildinošos datus būtu jāsaņem resursi un pilnvaras, lai efektīvi izmantotu datus savu pienākumu veikšanai.
  • Ja Ziemeļu un Baltijas valstis vēlas novērst šajā dokumentā konstatētos trūkumus un izpildīt savu apņemšanos ieņemt vadošo lomu ES/EEZ un pasaulē ilgtspējīgas un iekļaujošas digitālās transformācijas jomā, ir nepieciešama tālāka rīcība iepriekš uzskaitītajās jomās.

 

Šo projektu finansē Ziemeļu Ministru padomes birojs Latvijā. Par šīs publikācijas saturu ir atbildīgs tikai projekta koordinators, un tas ne vienmēr atspoguļo Ziemeļu Ministru padomes uzskatus vai politiku.

Pievienot komentāru

  •  

    Screen Shot 2018-01-22 at 16.07.52