“Sabiedrība par atklātību – Delna” (Delna) vērš uzmanību uz faktu, ka valsts budžeta sagatavošanas procesā netiek ievērots šobrīd esošais normatīvais regulējums. Tas jau ilgstoši Latvijā ir degradējis likuma varu un kalpojis par pamatu plašiem dažādu nozaru pārstāvju, piemēram, studentu un veselības aprūpes sistēmā nodarbināto protestiem budžeta veidošanas periodā.
Lai pārrunātu potenciālus risinājumus šai problēmai, kā arī citus iespējamus uzlabojumus budžeta veidošanas procesā, Delna 2022. gada oktobrī organizēja diskusijas ar nevalstisko organizāciju un publiskās pārvaldes institūciju pārstāvjiem. Uz diskusiju un līdz šim Latvijā veikto budžeta procesa atklātības un līdzdalības iespēju izvērtējuma pamata Delna piedāvā rekomendācijas nacionālā un pašvaldību līmeņa procesa uzlabošanai.
1. Līdz šim veiktais budžeta veidošanas atklātības un līdzdalības iespēju izvērtējums
Ik gadu valsts budžeta veidošanas process saistīts arī ar vairāku sabiedrības grupu neapmierinātību, ka viņu intereses netiek ņemtas vērā. Lai gan šāda situācija pirmajā brīdī varētu likties pašsaprotama, jo dažādas interešu grupas vienmēr centīsies panākt lielāku resursu novirzīšanu tieši savai nozarei, jāņem vērā, ka nereti šādus resursu piešķīrumus Saeima jau paredzējusi likumā, taču šīs normas joprojām netiek respektētas. Tādēļ ir svarīga Ministru kabineta nepildīto “solījumu” likumu apzināšana, kas varētu kalpot par pamatu diskusijai par reformām, kuras līdz šim kavējušas papildu finansējuma piešķiršanu dažādām nozarēm (piemēram, izglītība, veselības aprūpe u.c.).
Lai izzinātu šo problemātiku, Delna 2022. gada oktobrī organizēja diskusijas ar nevalstisko organizāciju pārstāvjiem un publiskās pārvaldes amatpersonām. Diskusijās piedalījās pārstāvji no Latvijas Ārstu biedrības, Latvijas Izglītības un zinātnes darbinieku arodbiedrības, Latvijas Studentu apvienības, Latvijas Jauno ārstu asociācijas, Latvijas Veselības un sociālās aprūpes darbinieku arodbiedrības un Latvijas onkoloģijas pacientu organizāciju apvienības “Onkoalianse”. Savukārt diskusijā ar amatpersonām piedalījās Saeimas Budžeta un finanšu (nodokļu) komisijas, Valsts kancelejas, Valsts kontroles un Finanšu ministrijas pārstāvji.
Valsts kontrole (VK) 2018. gada janvārī publicēja revīzijas ziņojumu “Budžeta plānošana Latvijā – vai esošā pieeja ir efektīva“. Revīzijā VK par atskaites punktu izvēlējusies OECD budžeta pārvaldības vadlīnijās noteiktos pamatprincipus. Pamatprincipi kopā ir 10, no kuriem 8 tiešā veidā attiecināmi uz budžeta plānošanu. VK vērtējusi principu ievērošanu gan nacionālā, gan pašvaldību līmeņa budžeta veidošanā.
Attēls: Valsts kontroles 2018. gada revīzijas novērtējums
VK ieskatā Latvijā notiek pakāpeniska virzība uz principu ievērošanu budžeta plānošanā, tomēr līdz pilnīgai to ievērošanai atlicis pietiekoši daudz darāmā. Vissliktākie rezultāti revīzijas ziņojumā identificēti attiecībā uz attīstības plānošanas, atklātības, demokrātisku diskusiju un rezultātu vērtēšanas OECD principiem. VK galvenie ziņojuma secinājumi bijuši:
- Pārvaldes institūciju nespēja sadarboties un “strādāt komandā”.
- Ilgtermiņa domāšanas trūkums, pastāvot spēcīgai tendencei katru gadu plānot no jauna, nevērtējot iepriekšējo gadu budžeta izpildes rezultātus. Tāpat arī primāri fokuss uz šodienas steidzamo vajadzību apmierināšanu.
Jautājumam par atklātību un līdzdalības iespējām pašvaldību budžeta veidošanā daļēji pievērsusies arī Delna savā Pašvaldību atklātības indeksa pētījumā, vērtējot pašvaldību mājaslapās pieejamo informāciju. Delna secinājusi, ka publicētās informācijas apjoms pašvaldību mājaslapās pakāpeniski palielinās par spīti būtiskiem trūkumiem.
Jāatzīmē, ka budžeta līdzdalības iespējas, procesa pārraudzība un atklātība starptautiski tiek vērtēta Atvērtā budžeta aptaujas iniciatīvā. Diemžēl Latvija pagaidām nav bijusi starp 120 valstīm, kur izvērtējums veikts. Neraugoties uz to, aptauja uzskatāma par noderīgu resursu labas prakses izzināšanai un dažādu valstu progresa salīdzinājuma veikšanai.
2. Valsts budžeta veidošana
Jāatzīmē, ka VK 2018. gada revīzijas ziņojumā fokuss nav likts uz normatīvo aktu neievērošanu, uz ko pēdējos gados vairākkārt norādījis tiesībsargs, vienas normas gadījumā vēršoties arī Satversmes tiesā. Tāpat Satversmes tiesā vērsušies arī opozīcijas deputāti, norādot uz to, ka daudzu gadu garumā nav izpildīts Augstskolu likumā paredzētais finansējuma piešķīrums. Tomēr Satversmes tiesa lēmusi, ka šāda veida normas, kas uzliek par pienākumu budžetā paredzēt konkrētus tēriņus (iezīmē uz priekšu) ir neatbilstošas Satversmei.
Par spīti spriedumam šajā lietā citas līdzīgas normas, kādu pēc opozīcijas deputātu paustā ir bijis vairāk nekā 10, pārskatītas joprojām nav. Vienlaikus jāatzīmē, ka Satversmes tiesas argumentācija konkrētajā lietā bijusi pretrunīgi vērtēta. Kā skaidrojis Latvijas Universitātes Sociālo zinātņu fakultātes dekāns Jānis Ikstens:
” ..tiesa savu spriedumu formulēja tādā veidā, kas faktiski aizliedza Saeimai uzlikt jebkādus finansiālus pienākumus Ministru kabinetam. Tas ir kliedzošs parlamentāras republikas principu pārkāpums, pret kuru ar savu atsevišķo viedokli protestēja tikai ST tiesnesis Artūrs Kučs.”
Atsevišķajās domās tiesnesis A. Kučs ir skaidrojis, ka ar spriedumu Saeimai ir nepamatoti ierobežota iespēja konceptuāli lemt par sabiedrībai un valstij vispārsvarīgu jautājumu ilgtermiņa risinājumiem.
Delna 2022. gada oktobrī diskusijās ar pilsoniskās sabiedrības pārstāvjiem un pārvaldes amatpersonām pārrunāja negrozītās likuma normas un citu normatīvo aktu neizpildi. Pilsoniskās sabiedrības pārstāvju diskusijas dalībnieku rindās pastāvēja vienprātība par to, ka nav pieļaujama normatīvo aktu neizpildīšana arī par to, kas saistīti ar finansējuma plānošanu valsts budžetā.
Amatpersonas savukārt uzsvēra, ka par iemeslu normatīvo aktu neizpildei ir līdzekļu trūkums. Tomēr līdzekļu trūkums ierobežo politikas iniciatīvu finansēšanu tikai tiktāl, cik to ierobežo citi Latvijas normatīvie akti. Kā likumu, kas normatīvo aktu hierarhijā ir augstāks par citiem, Finanšu ministrija izcēlusi Fiskālās disciplīnas likumu (FDL), kas nosaka ierobežojumus valsts spējai aizņemties līdzekļus. Jāatzīmē gan, ka FDL 12. pants paredz iespēju atkāpēm no nosacījumiem Satversmes 62. pantā paredzētajos gadījumos. Piemēram, Latvijas valdība ir atbalstījusi informatīvo ziņojumu par aizsardzības budžeta palielināšanu līdz 2,5% no IKP 2025. gadā, jo Latvija, tāpat kā citas agresorvalsts Krievijas kaimiņvalstis, atrodas militāra apdraudējuma apstākļos.
Situācijā, kad iespējamas atkāpes no FDL nosacījumiem, nevajadzētu būt šaubām par to, ka tehniski iespējams vismaz kādā mērā aizņemties līdzekļus, lai vismaz daļēji segtu tēriņus, kas paredzēti normatīvajos aktos. Izpildvaras nevēlēšanās izmantot šo pieeju nedrīkstētu pati par sevi kalpot par pamatu normatīvo aktu neievērošanai. Vienlaikus nevēlēšanās aizņemties līdzekļus paredzētajiem tēriņiem ir saprotama, redzot riskus, ka līdzekļi varētu tikt iztērēti nesaprātīgā un nelietderīgā veidā. Arī VK savā revīzijā OECD principu, kas saistāms ar budžeta plānošanu, iekļaujot fiskālos mērķus, šķietami interpretē veidā, kas paredz valsts parāda samazināšanu īstermiņā.
Ideja par valsts parāda palielināšanas nepieciešamību Latvijā varētu būt nepopulāra un uz to uzmanību Delnas diskusijā vērš amatpersonas. To novērot varam arī atbalstā, ko iedzīvotāji pauž ar valsts tēriņiem saistītām iniciatīvām platformā ManaBalss.lv. Nereti plašu atsaucību gūst iniciatīvas, kas paredz lielākus valsts tēriņus, taču iniciatīvas, kas pievēršas jautājumam par veidiem, kā finansējums šādiem pasākumiem atrodams, cilvēkiem šķiet mazāk simpātiskas. Tas visticamāk skaidrojams ar salīdzinoši zemu uzticēšanos pārvaldes institūcijām. Tomēr varētu šķist, ka situācijā, kad tēriņi jau ir iezīmēti eksistējošos normatīvos aktos un atzīti par nepieciešamiem gan no nozaru ministriju, gan nevalstiskā sektora partneru puses, šādi riski vajadzētu būt kontrolēti.
NVO pārstāvji diskusijas laikā ierosina veikt nozaru iekšējo auditu, lai atrastu papildu līdzekļus. Tāpat piedāvāts budžeta plānošanā plašāk izmantot nulles budžeta pieeju. Savukārt amatpersonu diskusijā Finanšu ministrija skaidroja, ka šī pieeja Latvijā jau izmēģināta kā pilotprojekts atsevišķās veselības aprūpes sistēmas daļās.
Tāpat Delnas diskusijas laikā nevalstisko organizāciju pārstāvji norādīja uz informācijas pieejamības trūkumu budžeta veidošanas posmā, kad projekts tiek apspriests Ministru kabinetā. Arī VK revīzijas ziņojumā norādīts, ka salīdzinoši nozīmīgi lēmumi tiek pieņemti vēlā projekta izstrādes fāzē diskusiju laikā koalīcijas sadarbības padomē, būtiski ierobežojot projekta satura pamatotības atklātību. Uz nepieciešamību palielināt procesa atklātību 2022. gada maijā Saeimas budžeta komisijas sēdē, kas bija veltīta diskusijai par valsts budžeta veidošanas procesa pilnveidi, norādīja arī Latvijas Pilsoniskā alianse.
Savukārt atsevišķas amatpersonas diskusijā atbalstīja provokatīvo tēzi, ka svarīgākais vai pat vienīgais normatīvais akts pēc kā valsts pārvaldei būtu jāvadās, veidojot budžeta projektu, ir valdības deklarācija. Kā pretarguments šādai idejai tika izcelts tas, ka valdība varētu uzskatīt par pašsaprotamu faktu, ka tai ir jāievēro likumā noteiktais, līdz ar to jomas, kuru finansējums jau ir atrunāts likumos, varētu deklarācijā netikt iekļautas kā jauni paveicami uzdevumi.
Pārraudzības trūkums pār valsts budžeta veidošanas procesu nolasāms ne vien NVO pārstāvju vispārējā sašutumā par to, ka budžets var tikt sagatavots normatīviem aktiem neatbilstošā veidā, bet arī amatpersonu rekomendācijās spēcināt Ministru prezidenta biroja un Saeimas pārraugošo lomu.
3. Informācijas pieejamība un iesaistes iespējas pašvaldību budžeta veidošanā
Valsts kontrole savā 2018. gada revīzijas ziņojumā pievērsusies arī jautājumam par pašvaldību budžeta veidošanu. Līdzīgi kā nacionālajā līmenī, arī attiecībā uz pašvaldībām cita starpā apskatīti jautājumi par atklātuma principa ievērošanu. VK secināja, ka atklātuma princips ticis ievērots daļēji, jo, lai gan publiski ir pieejama pašvaldību finanšu informācija (budžets un pārskati), nav ticis ievērots Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 36. un 58. pants, kur noteikts, kāda informācija un cik bieži ir jāpublisko par publiskas personas kapitālsabiedrībām un publiski privātām kapitālsabiedrībām.
Arī Delna 2021. gadā uzsāka pašvaldību publicētas informācijas vērtēšanu, pievēršot uzmanību informācijas apjomam attiecībā uz pašvaldību finansēm, publisko līdzekļu izmantojumu, kā arī lēmumu pieņemšanas procesu un sabiedrības līdzdalības iespējām. Šis izvērtējums īstenots kā daļa no pilotprojekta Pašvaldību atklātības indekss, kā mērķis bija novērtēt 41 Latvijas pašvaldību un 10 Norvēģijas pašvaldību mājaslapu nodrošinātās atklātības līmeni.
Izvērtējumā konstatēts, ka, lai gan pašvaldības mājaslapā publicē informāciju par pieņemto budžetu, šādas informācijas arhīvs nereti ir nepilnīgs un nenodrošina piekļuvi agrāku gadu budžeta dokumentiem. Lielākoties maz tika publicēta informācija arī par budžeta grozījumiem, tāpat grūti ir izsekojama informācija par to, ka šādi grozījumi ir veikti. Arī par domes komiteju sēžu atklātību pašvaldības lielākoties nesniedza visu vēlamo informāciju.
Pašvaldību mājaslapas Delna ir vērtējusi arī 2022. gadā un kopumā tajās nebija vērojami būtiski uzlabojumi ar budžetu saistītajos jautājumos. Tomēr daļa pašvaldību, piemēram, Dobeles, Valmieras, Rēzeknes, Ropažu, Ventspils, pēc Delnas pirmā izvērtējuma publicēšanas izveidojušas gada budžeta arhīvu, saglabājot 2021. gada tāmes un dokumentus un regulāri ievietojot informāciju par budžeta grozījumiem. Atsevišķas pašvaldības pēdējā gada laikā, ievērojot Delnas rekomendācijas, ir papildinājušas mājaslapās publicētos materiālus ar audio un video failiem. Šāda prakse ir iespējama, jo COVID-19 laikā valsts pārvalde, tajā skaitā pašvaldības, pārgāja uz attālinātā darba sniegtajām iespējām.
Kā viens no aspektiem, kam vērts pievērst uzmanību, vērtējot atklātības un atbildīguma līmeni budžeta veidošanas procesā, ir līdzdalīgās budžetēšanas mehānismu klātbūtne. Līdzdalīgā budžetēšana paredz iedzīvotāju tiešu iesaisti dažādos pašvaldības tēriņu vai to daļas plānošanas posmos. Līdzšinēja izpēte liecina, ka līdzdalīgās budžetēšanas iniciatīvas atstāj pozitīvu iespaidu uz pārvaldes pakalpojumu kvalitāti un pārvaldes kvalitāti kopumā, kā arī var mazināt izvairīšanos no nodokļu nomaksas un palielināt sabiedrības uzticēšanos demokrātiskai pārvaldes formai.
Jāatzīmē, ka līdz šim Latvijas pašvaldībām nav bijis noteikts pienākums ieviest līdzdalīgo budžetēšanu un atvēlēt tai konkrētus budžeta līdzekļus. Neraugoties uz to, 2022. gada izvērtējumā Delna ir konstatējusi, ka arvien lielāks skaits pašvaldību ievieš un publicē informāciju par līdzdalīgās budžetēšanas mehānismiem. Saskaņā ar 20. oktobrī pieņemto jauno Pašvaldību likumu līdzdalīgā budžetēšana pašvaldībām būs obligāta prasība no 2025. gada. Likums paredz, ka “Dome gadskārtējā pašvaldības budžetā paredzēs finansējumu līdzdalības budžetam vismaz 0,5 procentu apmērā no pašvaldības vidējiem viena gada iedzīvotāju ienākuma nodokļa un nekustamā īpašuma nodokļa faktiskajiem ieņēmumiem, kas tiek aprēķināti par pēdējiem trim gadiem”.
Secinājumi un rekomendācijas
Valsts budžets
Delnas organizētajā diskusijā nevalstisko organizāciju pārstāvji norādījuši uz nepamatoti apgrūtinātu pieeju ar valsts budžeta projektu saistītajiem dokumentiem pirms to izskatīšanas Ministru kabinetā. Tāpat uzsvērta nepieciešamība nodrošināt normatīvo aktu un politikas plānošanas dokumentu konsekventa ievērošana no izpildvaras puses, sagatavojot budžeta likumprojektu, kā arī ilgtermiņa plānošanas spēcināšana ne vien attiecībā uz fiskāliem mērķiem, bet potenciāli arī citiem būtiskiem sabiedrības attīstību raksturojošiem rādītājiem. Šīs atziņas apstiprina 2018. gada VK revīzijā konstatēto.
Rekomendācijas:
- Nepieciešama atklātāka izpildvaras komunikācija, palielinot pilsoniskās sabiedrības partneru iespēju laicīgi iepazīties ar budžeta likumprojekta un saistīto dokumentu saturu.
- Jāspēcina Ministru prezidenta biroja loma, pārliecinoties, vai nozaru ministrijas seko līdzi normatīvo aktu izpildei savās nozarēs attiecībā uz finansējuma plānošanu.
- Jānovērš pretrunas starp dažādos normatīvos aktos paredzētu finansējuma piešķīrumu un hierarhijā augstākiem normatīvajiem aktiem.
- Iekšēja audita veikšanas rosināšana nozarēm, lai identificētu pārfinansējuma gadījumus.
- Lielāks uzsvars uz pierādījumos balstītu politiku finansējuma plānošanā – jāidentificē nozares, kuru finansēšana valsts attīstībai nestu lielāko atdevi ilgtermiņā. Diskusijās sevišķi uzsvērta nepieciešamība ieguldīt cilvēkresursos.
- Nepieciešams izzināt un pilnveidot citu valstu pieredzi Eiropas Savienības struktūrfondu iekļaušanai valsts budžeta plānošanā.
- Jāspēcina Saeimas pārraudzība pār budžeta pieņemšanas procesu. Apsverams, vai Saeimai (vai vismaz atbildīgajām komisijām) nebūtu jāapspriež un jāveido rekomendācijas budžeta projektam pirms tā apstiprināšanas Ministru kabinetā.
- Budžeta veidošanas grafika sākotnējos posmos, nosakot valsts vidējā termiņa fiskālos mērķus, nepieciešams apsvērt apstākļus, kas var pieprasīt atkāpes no FDL noteiktā. Diskusijā par to, vai šādi apstākļi eksistē, Ministru kabinetam vēlams iesaistīt arī atbildīgās Saeimas komisijas. Argumentāciju par šādu apstākļu esamību vai neesamību nepieciešams darīt publiski pieejamu.
- Turpināt nulles budžeta plānošanas pieejas arvien plašāku izmantošanu.
Pašvaldību budžets
Pašvaldību iedzīvotājiem nodrošinātās informācijas apjoms par ar budžetu saistītiem dokumentiem, lēmumu pieņemšanu un iesaistes iespējām šobrīd ir diezgan atšķirīgs. Lielākoties likums nosaka minimālu publicējamās informācijas slieksni, kas ne vien ir nepietiekams pilnvērtīgas un pieejamas iedzīvotāju iesaistes nodrošināšanai, bet atsevišķos gadījumos pat netiek no pašvaldību puses ievērots. Neraugoties uz to, Delna īstenotais Pašvaldību atklātības indeksa izvērtējums vedina domāt, ka situācija pakāpeniski uzlabojas. Arī jaunais Pašvaldību likums cels visām pašvaldībām noteikto pienākumu slieksni, taču atzinīgi būtu vērtējama atsevišķu pašvaldību iniciatīva labāko praksi ieviešot proaktīvi.
Rekomendācijas:
- Laicīga un pilnīga informācijas publiskošana par domes un tās komiteju sēdēm un izskatāmajiem jautājumiem, kā arī līdzdalības iespējām – šādas prasības nostiprināšana pašvaldības normatīvajos aktos.
- Informācijas arhīva veidošana par pašvaldības budžeta dokumentiem, kā arī izsekojamiem lēmumiem par grozījumu veikšanu budžetā.
- Publicētās informācijas papildināšana standartizētā veidā par pašvaldības kapitālsabiedrībām.
- Pakāpeniska līdzdalīgās budžetēšanas mehānismu ieviešana un publicēšana mājaslapā, informējot sabiedrību, vēl pirms jaunajā Pašvaldību likumā noteiktā termiņa.
Raksts ir sagatavots ar Sabiedrības integrācijas fonda finansiālu atbalstu no Kultūras ministrijas piešķirtajiem Latvijas valsts budžeta līdzekļiem. Par raksta saturu atbild biedrība “Sabiedrība par atklātību – Delna”.
